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1er Avril 2017
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Présentation de Direction de Réforme Budgétaire et de la Modernisation de la Gestion Publique 2018-05-14T10:46:45+00:00

Présentation de la Direction de Réforme Budgétaire et de la Modernisation de la Gestion Publique (DRBMGP)

INTRODUCTION

Conscients de ce qu’un système efficace et transparent de gestion des finances publiques est indispensable à l’atteinte des objectifs du développement portés par la mise en œuvre des politiques publiques, les Etats de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) se sont engagés dans un processus de modernisation de la gestion des services publics.

En l’occurrence, il s’agit de maîtriser les dépenses publiques par l’introduction des notions de transparence et d’efficacité dans la gestion budgétaire.

Aussi la gestion publique emprunte-t-elle de plus en plus sa démarche méthodologique et ses instruments d’intervention à la gestion privée, mettant ainsi l’accent sur la recherche de la performance. C’est dans cette optique que les pays membres de l’UEMOA ont adopté en 2009 six Directives, constituant le nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques. La transposition des directives dans le droit national a permis de disposer de :

– deux lois organiques relatives aux Lois de Finances et au Code de Transparence dans la Gestion des Finances Publiques ;

– quatre décrets portant sur le Règlement Général sur la Comptabilité Publique, la Nomenclature Budgétaire de l’Etat, le Plan Comptable de l’Etat et le Tableau des Opérations Financières de l’Etat.

Ce nouveau cadre de gestion budgétaire vise à :

– renforcer l’efficacité et assurer l’efficience de la dépense publique;

– assurer la qualité de la dépense publique par l’évaluation de la performance de l’action publique;

– introduire le principe de sincérité budgétaire au nombre des principes classiques de finances publiques ;

– mettre en œuvre une gestion axée sur les résultats ;

– refondre le système d’information en vue de l’adapter aux nouvelles procédures de gestion budgétaire ;

– introduire la pluri annualité budgétaire dans la programmation des dépenses publiques ainsi que l’institution de budget-programmes ;

– mettre en œuvre la déconcentration de l’ordonnancement ;

– développer le contrôle de gestion et le contrôle interne ;

– renforcer l’information du Parlement et son contrôle sur l’exécution des lois de finances ;

– renforcer la discipline budgétaire en vue d’assurer la viabilité de la politique budgétaire.

La mise en œuvre de la réforme budgétaire connait des avancées significatives notamment, la conception d’une nouvelle nomenclature budgétaire, l’élaboration du Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP), l’élaboration des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses-Projets Annuels de Performance (DPPD-PAP) pour l’ensemble des ministères.

Toutefois, d’importants défis organisationnel, managérial et fonctionnel demeurent à l’aune du basculement en budget-programmes.

Pour y parvenir, une nouvelle stratégie s’impose. Celle-ci permettra d’asseoir un chronogramme à moyen terme de mise en œuvre des réformes en faisant ressortir les besoins de financement et le mécanisme de suivi qui le soutiennent.

I – ANALYSE SITUATIONNELLE

Depuis 2008, le Ministère en charge du Budget a déployé d’importants efforts pour renforcer la crédibilité du système de gestion budgétaire.

Dans la mise en oeuvre des réformes, plusieurs étapes ont été franchies notamment, la mise en place d’un cadre de pilotage, la transposition des directives dans le droit national, la prise des textes réglementaires d’application, les communications et restitutions, la formation des acteurs, la Nomenclature Budgétaire de l’Etat (NBE), la refonte du Système d’Information Budgétaire (SIB), l’élaboration du Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP), l’élaboration des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses-Projets Annuels de Performance (DPPD-PAP), l’élaboration des outils du suivi de la performance et l’audit diagnostic qualité des directions et services rattachés de la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF).

I.1 – Cadre de pilotage de la Réforme

La réforme budgétaire est pilotée au plan stratégique par le Ministère en charge du Budget.

A ce titre, plusieurs textes ont été pris. Il s’agit notamment de :

un arrêté portant Cadre institutionnel de mise en œuvre du Cadre de Dépenses à moyen Terme (CDMT) dans le processus de la Gestion Axée sur les Résultats en 2010 ;

un arrêté portant création du Comité National de suivi de la mise en œuvre des Réformes des Finances Publiques (CONAFIP) en 2014 ;

un arrêté portant création du Comité de mise en œuvre du Système d’Information Budgétaire (SIB) en 2013.

Pour la mise en œuvre de la réforme, il a été créé au sein de la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF), une direction dédiée: la Direction de la Réforme Budgétaire et de la Modernisation de la Gestion Publique (DRBMGP).

Cette direction travaille principalement avec la Direction de la Comptabilité Publique (DGTCP/DCP), la Direction de la Conjoncture et de la Prévision Economique (DGE/DCPE), la Direction des Traitements Informatiques (DGBF/DTI), la Direction de la Programmation des Investissements Publics (DGPLP/DPIP) et les comités ministériels.

I.2 – Transposition des directives dans le droit national

En 2014, six directives fixant le nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA ont été transposées dans le droit national. Ce sont :

la loi organique n°2014-336 du 05 juin 2014 relative aux Lois de Finances ;

la loi Organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de Transparence dans la Gestion des Finances Publiques ;

le décret n°2014-416 du 09 juillet 2014 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique ;

le décret n°2014-417 du 09 juillet 2014 portant Nomenclature Budgétaire de l’Etat ;

le décret n°2014-418 du 09 juillet 2014 portant Plan Comptable de l’Etat ;

le décret n°2014-419 du 09 juillet 2014 portant Tableau des Opérations Financières de l’Etat.

Deux directives complémentaires sont en cours de transposition. Ce sont :

la Directive portant Régime Financier des Collectivités Territoriales ;

la Directive portant Comptabilité des Matières.

I.3 – Prise des textes réglementaires d’application

L’opérationnalisation du nouveau cadre de gestion budgétaire nécessite la prise de textes règlementaires d’application des textes susvisés.

A ce jour, seul l’arrêté n° 584 du 5 août 2016 portant codification de la Nomenclature Budgétaire de l’Etat définissant les principes de codification des recettes et des dépenses du budget de l’Etat, a été élaboré et signé.

I.4 – Communications et restitutions

Suite à l’adoption des directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de 2009, des actions de communication et de dissémination sur les innovations issues des directives ont été menées à l’attention des acteurs budgétaires, de l’Administration Publique, de l’Assemblée Nationale, de la Juridiction Financière, des Médias, de la Presse et de la Société Civile à travers des ateliers et des séminaires.

La publication des recueils des textes transposés a contribué à renforcer cette communication.

I.5 – Formation

Des actions de formation au profit des Comités Sectoriels de l’ensemble des Ministères sont entreprises depuis 2010 pour une meilleure appropriation de la réforme. Ces formations ont porté sur les thématiques relatives à la Gestion Axée sur les Résultats et à la démarche d’élaboration des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses – Projets Annuels de Performance. Sur un total de trente-six (36) ministères, vingt-deux (22) ont été formés aux techniques d’élaboration du Rapport Annuel de Performance (RAP).

De 2013 à 2016, les agents du Ministère en charge de l’Economie et des Finances et du Ministère en charge du Budget avec l’appui de l’Institut des Finances (IdF) ont bénéficié des formations générales sur la réforme budgétaire.

De même, la Côte d’Ivoire dispose d’un pool de formateurs sur les thématiques de la réforme budgétaire.

I.6 – Refonte du Système d’Information Budgétaire (SIB)

Le projet de refonte a démarré en 2013 par les travaux d’identification et de rédaction des macro-processus budgétaires par la DRBMGP. Ces macro-processus ont permis à la DTI de procéder à l’élaboration des cahiers de charges fonctionnelles et de spécifications techniques pour la conception des modules « élaboration » et « exécution » par la Société Nationale de Développement Informatique (SNDI).

Les cahiers de charges relatifs à l’élaboration sont achevés, tandis que ceux du module « exécution » sont en cours.

I.7 – Elaboration de la Nomenclature Budgétaire de l’Etat (NBE)

L’élaboration de la nomenclature du budget de l’Etat permet de codifier et de classifier l’ensemble des opérations du budget de l’Etat. Elle constitue une donnée de référence pour le nouveau Système d’Information Budgétaire (SIB). Les travaux ont abouti à la stabilisation de la nomenclature budgétaire de l’Etat au niveau des classifications administrative, par programme, fonctionnelle, géographique et par natures économiques à travers la signature de l’arrêté n° 584 du 5 août 2016 portant codification de la Nomenclature Budgétaire de l’Etat.

Pour la mise en œuvre de l’arrêté, une instruction permettant de codifier les sections, les programmes, les services, les actions et les activités est en cours.

I.8 – Elaboration des Documents de Programmation Pluriannuelle

le Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP)

L’élaboration du DPBEP a démarré depuis 2013 par la production du premier format DPBEP 2014-2016. Depuis cette période, un DPBEP est élaboré chaque année au format LOLF et annexé au projet de Loi de Finances pour l’information du Parlement.

les Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses-Projets Annuels de Performance (DPPD-PAP)

Le processus a démarré en 2010 par une phase pilote et a concerné les ministères des secteurs Santé et Education/Formation.

En 2011, la phase pilote a été évaluée et les recommandations formulées ont permis la rédaction d’un guide méthodologique d’élaboration des DPPD-PAP et du suivi de la performance.

De 2012 à 2016, ce guide a constitué la référence pour l’élaboration des DPPD-PAP des autres ministères.

En 2016, tous les ministères disposent d’un DPPD-PAP. Par ailleurs, une annexe de DPPD-PAP des cinq ministères pilotes a été transmise au Parlement dans le cadre de l’adoption du projet de loi de finances de 2017, à titre d’information.

I.9 – Elaboration des outils de pilotage de la performance

Charte de gestion des programmes

La charte de gestion définit les rôles, les responsabilités et le dialogue de gestion des acteurs des finances publiques. Des travaux ont permis de disposer d’un projet de décret portant Charte de Gestion des Programmes.

Rapports Annuels de Performance (RAP)

Un canevas d’élaboration du RAP a été conçu et mis à la disposition de l’ensemble des ministères. Ce canevas a permis aux cinq ministères pilotes d’élaborer leur RAP à titre expérimental.

I.10 – Mise en oeuvre de la démarche qualité au sein de la DGBF

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la démarche qualité à la DGBF, les activités menées ont porté sur la sensibilisation des membres du Comité de Direction en 2013, l’audit diagnostic qualité des directions et services rattachés à la DGBF en 2015 et le démarrage de l’expérimentation de la démarche qualité à la Direction des Marchés Publics (direction pilote).

I.11 – Assistance Technique

Pour conduire la réforme, la Côte d’Ivoire a bénéficié de l’assistance technique des partenaires ci-après :

PNUD (Bureau Pays, Pôle Régional Finances Publiques de Dakar) pour la transposition des Directives, la formation des formateurs et l’élaboration des DPPD – PAP – RAP ;

AFRITAC de l’ouest pour l’élaboration de la Nomenclature Budgétaire de l’Etat et du Système d’Information Budgétaire ;

Cellule de Coordination de la Coopération Côte d’Ivoire-Union Européenne (CCCCI/UE) pour l’accompagnement des ministères sectoriels dans la phase pilote d’élaboration des CDMT, pour l’appui à l’édition du Recueil des textes transposés, à l’élaboration du premier DPBEP, à la réalisation des projections financières des DPPD-PAP et l’appui logistique (matériels informatiques et bureautiques);

Banque Africaine de Développement (BAD) pour le financement de la formation des acteurs;

Programme Pays de Renforcement des Capacités (PPRC) pour la contribution au financement de l’élaboration du DPBEP, DPPD-PAP et de la formation des acteurs.

I.12 – Difficultés

La mise en oeuvre de la réforme a connu des débuts difficiles. On peut relever :

insuffisance de ressource humaine dédiée ;

insuffisance de formation des acteurs ;

mobilité des agents des comités sectoriels déjà formés ;

renouvellement du Parlement, insuffisance d’assistance parlementaire ;

insuffisance de financement ;

absence de système d’information adaptée.

II – DEFIS

Les défis liés à la mise en oeuvre des réformes des finances publiques sont les suivants :

basculer en mode budget-programmes en respectant le calendrier fixé par l’UEMOA ;

mettre en oeuvre la démarche qualité;

mettre en oeuvre la déconcentration de l’ordonnancement ;

passer d’une culture de moyens à une culture de résultats.

III – OBJECTIFS, RÉSULTATS ET MÉTHODOLOGIE DE TRAVAIL

III.1 – Objectifs

Les objectifs de la réforme des finances publiques peuvent se décliner en un objectif général et en des objectifs spécifiques.

L’objectif général est d’assurer la mise en oeuvre effective de la réforme budgétaire axée sur les résultats d’ici 2019.

Cet objectif général peut se décliner en plusieurs objectifs spécifiques. Ce sont :

renforcer le dispositif législatif et réglementaire de gestion des Finances Publiques ;

mettre en place des outils adaptés à la nouvelle gestion budgétaire;

développer le système d’informations budgétaire;

poursuivre le renforcement des capacités des acteurs;

instaurer la démarche qualité au sein des services de la DGBF.

III.2 – Résultats

Les résultats stratégiques attendus sont :

le cadre législatif et réglementaire de la gestion des Finances Publiques est renforcé ;

les outils adaptés à la nouvelle gestion budgétaire sont mis en place ;

le budget-programmes est exécuté dans le système d’informations budgétaire ;

les acteurs sont sensibilisés et formés ;

les structures sont dotées en équipements;

la démarche qualité est appliquée au sein des services de la DGBF.

III.3 – Méthodologie de travail

Le présent document de stratégie de mise en oeuvre de la réforme budgétaire a été conçu dans un cadre participatif. Son élaboration a, donc, obéi à un processus itératif ayant impliqué les cadres de la DRBMGP et de la DTI, assistés des consultants du cabinet CONSULT AFRIC.

Les travaux ont suivi les étapes suivantes :

Organisation d’un pré-atelier en interne à la DRBMGP.

Cette phase a consisté, pendant deux semaines, à

définir un plan de travail, faire une revue documentaire, faire un état des lieux et ébaucher les deux matrices (actions-activités, suivi) et le narratif

élaborer les termes de référence et rechercher le financement pour la tenue d’un atelier de validation.

Organisation d’un atelier de validation

Un atelier ayant regroupé la DRBMGP, la DTI et les Consultants, s’est tenu à Grand-Bassam, du 4 au 6 janvier 2017. Les travaux de cet atelier ont permis de :

∙ faire ressortir les tâches de la matrice d’actions et d’activités ;

arrêter les différents centres d’intérêts pour la matrice de suivi ;

déterminer les coûts relatifs aux activités à partir de référentiels disponibles à savoir les éléments de coûts, les coûts unitaires et les quantités. Le chiffrage prend également en compte, notamment, la localisation géographique et les normes et standards en vigueur ;

établir un calendrier de programmation cohérente de l’ensemble des activités identifiées, sur les années 2017, 2018 et 2019 (trois ans), suivant les objectifs ciblés par la mise en oeuvre de la stratégie.

Les travaux se sont déroulés en plénière et en commissions.

Finalisation

Cette phase a consisté à :

– faire la revue des travaux de l’atelier de Grand-Bassam ;

– réparer les omissions ;

– arrêter les derniers arbitrages de fond et de forme.

III.4 – Budget

La réalisation de la stratégie de mise en oeuvre de la réforme nécessite des ressources d’un montant total de 14 421 590 700 FCFA reparties sur 3 années de la façon suivante:

– 2017 : 5 218 836 800 ;

– 2018 : 5 984 794 329 ;

– 2019 : 3 217 959 571.

IV – DÉFINITION DES DOMAINES D’ACTIONS

Huit domaines d’actions ont été définis.

IV.1 – Elaboration des textes

Elle consiste à transposer les directives dans le droit national et à prendre des textes réglementaires d’application.

La poursuite du processus de transposition des directives dans le droit national consistera à :

élaborer le projet de décret portant Comptabilité des matières ;

élaborer l’avant-projet de loi portant régime financier des Collectivités Territoriales ;

élaborer le projet de décret portant Nomenclature Budgétaire des Collectivités Territoriales ;

élaborer le projet de décret portant Plan Comptable des Collectivités Territoriales.

Quant à la prise des textes réglementaires d’application, elle consiste à se doter de textes qui devront permettre l’opérationnalisation du nouveau cadre harmonisé. Il s’agira de :

élaborer le projet de décret portant Charte de gestion des programmes ;

élaborer le projet de décret sur le Contrôle financier et budgétaire

élaborer le projet de décret portant réforme des circuits et procédures des dépenses et des recettes du budget de l’Etat ;

élaborer le projet de décret d’application de la loi organique portant Code de transparence ;

examiner les cadres institutionnels de mise en oeuvre de la réforme des finances publiques ;

élaborer le projet d’instruction portant codification détaillée de la NBE ;

réviser le décret n°2013-461 du 19 juin 2013 déterminant le processus annuel d’élaboration du budget de l’Etat ;

élaborer le projet d’instruction portant modifications budgétaires;

élaborer le projet d’instruction déterminant le régime des affectations budgétaires ;

élaborer le projet de décret sur les modalités de déconcentration de l’ordonnancement ;

désigner par décret les Responsables de programmes.

IV.2 – Conception des outils

Ce domaine d’actions permet d’identifier les outils nécessaires à la mise en oeuvre de la charte de gestion. Cela conduira à :

concevoir des outils de pilotage ;

élaborer un référentiel des métiers et fonctions budgétaires.

En outre, ce domaine permet l’élaboration des Documents de Programmation Pluriannuelle. Il s’agira, notamment, de :

réviser le guide méthodologique d’élaboration du DPPD-PAP et RAP ;

élaborer un guide sur l’organisation des conférences budgétaires ;

élaborer le Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) ;

élaborer l’annexe DPPD-PAP ;

élaborer un guide de gestion des AE/CP.

Enfin, il permet d’adapter le système d’Information Budgétaire (SIB) aux nouvelles procédures de gestion des finances publiques. Il s’agira de :

réaliser les études et les développements du système d’élaboration des actes budgétaires ;

réaliser les études et les développements du système d’exécution du budget de l’Etat ;

réaliser les études et les développements du système décisionnel budgétaire ;

réaliser les études et les développements du BUS d’intégration des données budgétaires.

IV.3 – Gestion du budget-programmes

Il s’agit d’apporter des appuis et un suivi aux ministères à l’élaboration et l’exécution des budget-programmes.

IV.4 – Contrôle et évaluation

Ce domaine d’actions permet d’exercer les contrôles et les évaluations nécessaires. Il s’agira d’élaborer :

un guide sur le contrôle financier ou budgétaire et sur le contrôle interne ;

un guide de contrôle de gestion et d’évaluation de la performance.

IV.5 – Mise en place de la démarche qualité au sein de la DGBF

La mise en place de la démarche qualité consistera à :

organiser la cérémonie de lancement de la démarche qualité ;

expérimenter la démarche qualité dans une direction pilote ;

corriger progressivement les dysfonctionnements relevés au niveau de la DRBMGP par l’audit diagnostic ;

étendre la démarche qualité à une autre direction de la DGBF.

IV.6 – Renforcement des capacités

Quatre volets permettent d’atteindre les résultats escomptés.

Concernant le premier volet relatif aux communications et aux restitutions, il s’agira de vulgariser les textes et toutes autres productions de documents et de supports liées à la réforme.

Quant au deuxième volet, il concerne la formation. Ce processus permettra de :

élaborer une mallette pédagogique ;

organiser 120 sessions de formation ;

former les acteurs en charge de la conduite de la réforme.

Le troisième volet concerne la logistique. Il permettra d’équiper en matériels informatiques, mobiliers de bureau et matériels roulants, les structures de coordination et d’appui et les structures chargées de la mise en oeuvre des réformes.

Enfin, le quatrième volet consistera à mobiliser l’assistance technique.

IV.7 – Financement de la stratégie

La mobilisation des ressources est la seule action identifiée pour la mise en oeuvre de ce domaine d’actions. Cette action sera réalisée à travers la recherche de financement par le biais de plaidoyers et de requêtes de financement.

IV.8 – Coordination, suivi et évaluation de la stratégie

Ce domaine comprend trois actions :

coordination des activités de la stratégie ;

suivi de la mise en oeuvre des activités de la stratégie ;

évaluation de la stratégie en réalisant l’évaluation à mi-parcours et l’évaluation finale.

CONCLUSION

Le processus de mise en oeuvre de la réforme budgétaire, démarré en 2009, a atteint des résultats tangibles caractérisés par la transposition en droit national des six principales Directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de l’UEMOA.

Il a permis, en outre, la mise en place des DPPD-PAP dans tous les ministères, la réalisation de RAP pour les ministères pilotes, l’élaboration du DPBEP, la stabilisation de la chaine de la nouvelle nomenclature budgétaire de l’Etat, l’élaboration des macro-processus budgétaires indispensables à la conception du nouveau SIB et le renforcement des capacités des acteurs de la gestion budgétaire.

Cependant, d’importants défis relatifs à l’élaboration et à l’exécution du budget en mode budget-programmes sont à relever.

A cet effet, la DGBF a élaboré une stratégie de mise en oeuvre de la réforme pour la période 2017-2019.

La réalisation de l’ensemble des actions de la stratégie nécessite l’adhésion des autorités et l’implication de tous les acteurs pour une mise en oeuvre réussie de la réforme budgétaire.

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